令人窒息的灰色烟雾笼罩在城市上空。在恶劣的工作环境下，包括成人和儿童在内的员工几乎像服苦役一样辛勤劳作。食品安全恐慌无处不在。企业与地方政府官员沆瀣一气。中央政府更关心经济增长而不是监管。

这就是19世纪90年代美国的写照，当时存在严重的社会问题。在短短数十年内，工业化发展使美国跻身全球强国之列，但无节制的增长所带来的高昂代价也日渐明显：经济震荡剧烈，贫富差距令人忧心，社会不安定因素像幽灵一样飘荡。

正如20世纪90年代的中国政府一样，此时的美国当局也是反应迟缓。但他们最终还是做出了反应（尽管时作时辍），先以1890年的谢尔曼反垄断法（Sherman Antitrust Act）拉开序幕，然后在整个20世纪后期持续不断地推出新的重大法规来监管食品安全、证券业、劳工权益等领域。

在将近120年后的今天，中国也踏上了迈向法治的改革历程。和中国发生的其他变革一样，这一进程正以惊人的速度推进。仅仅在两年时间里，中国就颁布了15项新的重大商业法案和几百项其他方面的法规，而且未来还会制订更多。

这些形形色色的法律法规，将构成中国现代市场经济的坚强基石，其中包括新破产法、新反垄断法、新公司法、新合伙企业法、新劳动合同法和新企业所得税法等。在2007年，中国还通过了一部物权法，承认私人财产权。对于一个社会主义国家来说，这被认为是非常激进的一步。

“中国现在的变革速度令人难以置信，”毕马威驻澳大利亚亚洲市场部主管合伙人张建明说，“拿监管来说，中国现在的法律监管力度比过去任何时期都要大。”

监管上的这类变化，对任何一个国家的企业来说，都会令他们感到难于应付。在中国尤其如此，因为中国法律向来是不做详细解释就迅速生效的。执法工作虽然在改善，但各地水平参差不齐，许多时候仍由当地官员拍脑袋说了算。

对中国改革进程保持关注的多数中外观察家都认为：当前的立法变革意义重大，甚至具有继往开来的历史意义。但现在还不清楚立法的实际效果会如何。中国的法制变革能否让以往杂乱无章而令人困惑的商业环境更加理性？抑或，这种变革又会造成新的混乱而令企业在未来几十年中不得不疲于应对？

形势紧迫

中国在数年前就已经开始着手准备一些新法规。例如，新的破产法和去年颁布的新会计准则是在20世纪90年代起由世界银行（World Bank）赞助的项目。而税法、劳动法等新法案则是近年的成果。美国麻省理工学院斯隆管理学院（MIT's Sloan School of Business）的教授黄亚生表示：“这一系列新法案的出台，表明胡锦涛主席和温家宝总理正带领中国逐渐从20世纪90年代的旧政策模式中转型。政府加快立法速度的主要原因是为了应对中国经济体系中存在的严重不平衡问题。”

这其中有不少法规赢得了专家的赞誉。例如，在制定破产法的过程中，决策者们效仿了美国和欧洲的类似法规，并采纳了国际法学专家们的意见和建议。美国伟凯律师事务所（White & Case）破产重组法律业务主管汤姆·劳瑞亚（Tom Lauria）指出：“这是一部非常现代的破产法，是在吸取了国外先进经验的基础上制订的。”和美国破产法第11章的安排一样，中国这部破产法也含有一些破产保护措施，可让破产企业实现浴火重生。

德勤会计师事务所（Deloitte）驻香港的合伙人斯蒂文·泰勒（Stephen Taylor）表示，中国去年推出的一系列会计准则背后浸淫数年苦功，表明中国领导人希望采用世界上最卓越的会计标准。他说：“中国很欢迎国际标准的概念，目前在国际会计标准委员会（IASB）中也有了一名中国委员。最终，我们将看到更出色的会计报表。”

但并非所有人都在交口称赞。许多企业也在抱怨这些新法规将迫使他们付出更高的成本来开展业务，而此刻他们正疲于应对通货膨胀飙升的局面。有一家跨国消费品企业表示，他们为了遵守新劳动法需要多花费700万美元。

从CFO的角度来看，更令人担忧的是中国法律实施的方式，即迅速实施，但缺乏指导。税法就是个很好的例子，它是今年1月1日生效的，但缺少详细的指导。毕马威的张建明说，此后监管部门虽已发布了一些指导意见，但许多领域依然含混不清。

中国的法规通常是高瞻远瞩，但缺少明细的解释。例如，新税法一共只有十页。相比之下，澳大利亚的税法有四卷，厚达一英尺。张建明说：“一方面，你会惊叹中文竟可以如此简洁；另一方面，这也意味着立法者没有将所有情形都涵盖进去，你还是需要有三个层次的细节说明。”

而对任何想遵守新法规的人来说，这都令人倍感困惑。一家跨国公司的CFO在谈到新税法时称“这简直是个笑话”。针对这些抱怨声，中国政府专门设立了特殊流程，让企业可以预先获得“私下事先裁决”，意思是指企业要进行某项交易之前先去问税务监管部门这种做法是否可以接受。但张建明表示，由于监管部门人手不够，通常不可能做这种私下裁定。

发布措辞宽泛的法规一直是中国立法者的普遍做法。律师事务所Fulbright & Jaworski驻香港/北京的合伙人杰夫·布朗特（Jeff Blount）表示：“中国的很多法规都是用非常笼统的措辞来表达。在某些情况下，大家都知道政府立法精神的大方向，但就是不知道具体该怎么执行。有时过了好几个月也看不到政府出台用以解释法律的细则。所以你往往需要有半年甚至一年的时间费尽思量去考虑怎么做才能合规。”

中国政法大学的客座教授王友金对此表示同意：“中国已经通过了许多监管市场的法律，但这些法律都是基于大原则来制订的，对于具体情形没有做细致规定，这就造成人们在解释法律时有很多意见分歧。”

这种模糊的处理方式对执法者来说确实有好处，这样在执行法律时，就有很大的监管解释空间。但这种做法也会带来损害性的混乱局面和始料未及的后果。布朗特举的例子是中国在2006年8月颁布的企业并购法规。这部新法规的意图之一是消除某些“迂回架构”，因为一些外国投资者正利用这种迂回架构来规避政府对于大陆企业参与离岸再投资项目的限制。但本来想作为解决办法的这一新法规，却带来了新的不确定因素。

“新法规的模棱两可导致很多中国国内投资者错误地认为，他们可以采用虚假的交易架构，比如将某个实体中的经济财物全部掏空，再对监管部门声称这家在交易中没有任何实际经济利益的实体就是交易中的一方，”布朗特说，“但如果政府一开始就制定了全面详尽的、内容重于形式的法规，就可以避免这种情况了。”

另一个问题：随着中国出台的法规数量逐渐增多，一些法规之间开始互相交叉和重叠。但政府没有做多少工作来理清这团乱麻。比如税法和会计法，在新税法颁布之前，中国还没有递延税项的概念，而现在有了，那些采用新实行的公允价值会计方法来制作财务报表的企业必须要计算来年的税金了。

德勤的泰勒指出：“在未发布指导意见的情况下实施这些法规，给那些想知道来年如何做账的企业带来了很多问题。政府要到年底过后才会发布具体实施的指导意见，而此时许多企业已经做完税务报表了。”不过他说，好消息是财政部已经开始处理这些法规交叉的问题了。

双重标准

接着就是执法问题了。和其他发展中国家一样，在中国，写在纸上的法律条文是一回事，实际执行又是另一回事了。俯拾皆是执法工作松弛或不统一的案例，如药品安全丑闻、无视环保法规的案件，违反劳动安全规定的事件也时有发生。许多情况下地方官员们都是睁一只眼闭一只眼。

这种现象令人倍感沮丧。最近，一家美国电子企业的CFO对来公司
进行税务检查的审计官员们提出疑问：附近一家中国电信企业对于类似的检查做何反应？审计官答道：“哦，那家啊，我们不检查他们，只检查你们公司。”

“为什么？”

“很合理啊，因为你们是外资企业嘛！”

3M中国公司的CFO胡奋表示，让他感到困扰的倒不是新法规的杂乱无章，而是可能在执法过程中出现的不公平现象。他说：“我们当然希望看到劳动法、环保法等新法规出台，因为作为一家负责的企业遵守这些法规其实能为我们赢得优势。但前提是必须做到一视同仁地公平执法。”

律师们也承认，在中国许多地区，尤其是在西部或华北农村地区，执法问题依然司空见惯。普华永道国际税务部合伙人潘敏行认为，有时问题是出在地方政府实施法规时考虑官员利益来行事，有时则是因为官员本身在法律知识方面没准备好。他指出：“当中国颁布一项新法律时，执法机关的人员必须先接受培训、学习和理解法律内容。而事实上，在大多数情况下，执法人员自己并不理解。”

但可以肯定的是，中国法律的模糊性为滋生腐败提供了温床。麻省理工学院的黄亚生说：“中国社会的根本问题并非缺少法律，而是缺少法治。法治就意味着政府官员和政府部门理应受到法律的约束。但最近一些法律的效果恰恰相反，它们增大了政府的权力，而且法律条文比较随意，例如没有提供法律效力不溯及既往的条款。”

这就提出了一个基本问题：如果全面的市场立法无法得到明晰而公平的执行，那这种立法还有什么意义？

日臻完善

然而，有些法学专家指出：如果拿中国今天的法制状况同美国等发达国家进行比较，当然会觉得中国监管环境一团糟，因为美国毕竟已经花了百年时间来不断完善其监管体系，而且至今仍未臻完美。但如果将中国现在的情况同十年前相比，就会发现进步是如此显著。 律师们说，最明显的进步体现在中国制订法律的操作过程中。布朗特表示：“多年来，我们一直请求政府在立法过程中更加透明一点。今天，政府已经主动和法律界人士沟通，这在几年前还是无法想象的。过去不是这样，那时经常会突然冒出一部新法律，然后大家都疲于奔命地试图弄清楚状况。”

普衡律师事务所（Paul Hastings Janofsky & Walker）驻上海的合伙人莱斯利·李高纳（Lesli Ligorner）也表示同意：“中国正在实行更为透明的立法流程。”她举了劳动合同法的例子。但劳动合同法草案在2006年3月首次公布时，政府给了30天的征求意见期，在此期间政府收到了数十万份书面意见。她表示：“响应意见并非一句空话，我们确实看到在该法案的最终稿中包含了反映我们客户所关心问题的许多变动。”

执法工作也在逐渐改善。自20世纪90年代初就开始在中国开展律师业务的布朗特亲眼目睹了执法领域的进步。他说，声称中国到处存在执法不公的现象是一句不公平的论断。“我们在北京和上海的许多客户都感受到政府的公平待遇。同十年前相比，你会看到中国已经在如此短的时间内取得了巨大进步。我们不再遭遇很多立法随意、执法不公的现象了。”

虽然现在还不尽如人意，但财务报告领域的监管工作正表现出改善迹象。例如，泰勒看到中国证监会正在认真检查上市公司运用公允价值会计原则的情况。他说：“证监会配备了足够的人手来处理一些艰难的执法问题，这些人员的业务水准是否够高是另一回事，但毕竟他们对于这项工作充满热情。”

另一个鼓舞人心的迹象是：中国司法系统开始出现专业化趋势。一名驻北京的外国律师指出，已有初步迹象显示中国法院正在发展一些专业领域，而这也是可靠执法的前提条件。例如，北京正设立一些特别法庭来处理知识产权案件。

政治挂帅

诚然，以上这些都是切实的进步。但一些批评家认为，当遭遇政治重于法治的现实后，这一进步就会停滞下来。

首先，中国司法体系依然存在很大人为因素的影响。纽约大学（New York University）的法学教授杰若米·科恩（Jerome Cohen）表示，尽管在某些领域有所改善，但企业和个人无法保证在中国法庭上得到公正对待。科恩补充道：“只要有政府官员对法官说‘如果我们败诉，政府就要赔出3500万美元’，那么法官很可能就会判政府胜诉。”

政治因素凌驾于法律之上，固然可以给予政府更大权力，但也会削弱法治的力量。它还会以其他间接的方式阻碍中国迈向市场经济的进程。比如依照破产法，中国法院对于即便是在国外开展业务的企业资产也有司法管辖权。但要让欧洲和美国尊重中国法院的裁定，前提条件是他们要认可中国法院的司法独立性。伟凯律师事务所的劳瑞亚说，美国法院需要先确认中国的法院是公正的、不受政治因素影响的。“中国要做到这一点还需要很长时间。”他说。

十年之后，中国法治面貌又会变得如何？当美国在1890年通过谢尔曼反垄断法案时，其宗旨是约束日益增大的垄断企业力量。但在法案通过后的最初12年里，这部法律没有起到什么约束效果。相反，这部法律被主要用来对抗工会力量。直到西奥多·罗斯福总统上台，美国政府才开始将这部法律真正用于起草者意图达到的目的，尽管这是迟到的努力。当时，美国政府援引该法案拆分了大型铁路垄断企业北方证券公司（Northern Securities Company）。此外，美国第一个拥有反垄断职权的监管机构联邦贸易委员会（Federal Trade Commission）直到1914年才告成立。

从某种意义上说，中国才刚刚通过自己的“反垄断法”。布朗特表示：“中国改写整个商业面貌需要十年时间，而我估计我们正处于第五个年头。中国有许多问题要应对，当下一次严重的经济衰退到来时，所有事情都将经受考验。但无论如何，将来当我们回过头来看现在，也许会带着赞赏的眼光。”